Offentlig utredning
Offentlig utredning är ett konkursförfarande som genomförs under konkursombudsmannens särskilda övervakning och med konkursombudsmannens medel. Konkursförfarandet kan fortsätta som offentlig utredning, om
- konkursboets tillgångar är obetydliga eller
- det finns utredningsbehov som gäller gäldenären eller konkursboet eller
- det kan anses vara befogat av något annat särskilt skäl (KonkL 11:1).
Målet med urvalet till offentlig utredning är bekämpningen och förebyggandet av ekonomisk brottslighet och grå ekonomi i anslutning till konkurser även vid sådana konkurser som annars skulle förfalla. Med hjälp av offentlig utredning kan man realisera straffrättsligt ansvar och skadeståndsansvar och verkställa näringsförbud. Dessutom kan man ingripa i oönskade biföreteelser i konkurssituationer (t.ex. terminalvårdsfall, konkurskedjor) och kräva att rättshandlingar härleds tillbaka till konkursboet.
I en offentlig utredning upphör konkursförvaltningen, dvs. boförvaltarens förordnade och borgenärernas beslutanderätt upphör. En offentlig utredare som konkursombudsmannen förordnat använder beslutanderätt i ett konkursbo som är föremål för offentlig utredning. Som offentlig utredare förordnas i allmänhet samma person som verkat som en boförvaltare, eftersom denna person har de bästa och mest aktuella uppgifterna om konkursboets situation.
År 2019 inleddes totalt 1 990 konkurser och 60 konkursbon övergick till offentlig utredning. Totalt nästan 500 konkursbon var föremål för offentlig utredning vid årsskiftet 2019–2020.
Med statens medel
Vid offentlig utredning fortsätter konkursförfarandet med statens medel till den del som konkursboets tillgångar inte räcker till för att täcka kostnaderna för förfarandet. Av statens medel betalas den offentliga utredarens arvode samt de direkta och nödvändiga kostnader som förorsakas den offentliga utredaren. Som regel svarar staten dock inte för sådana kostnader som uppkommit innan konkursboet övergick till offentlig utredning.
Om det i ett senare skede av förfarandet inflyter medel i konkursboet, återkrävs de kostnader som staten betalat innan utdelning betalas åt borgenärerna. Det har varit möjligt att betala utdelning i genomsnitt vartannat nedlagt konkursbo som varit föremål för offentlig utredning – i vården av dessa konkursbon har man slutligen alltså inte behövt använda statens medel.
Urval till offentlig utredning
Behovet att överväga offentlig utredning uppstår oftast när det inte finns tillgångar i konkursboet för alla åtgärder som boförvaltaren anser vara nödvändiga.
Även om konkurslagen möjliggör inledandet av offentlig utredning, har man inte ansett att konkursboets ringa medel ensamt utgjort en tillräcklig grund för övergång till offentlig utredning. 60–70 % av de konkursförfaranden som inleds varje år förfaller just på grund av att konkursboet är medellöst eller har obetydliga medel, och det skulle inte vara ändamålsenligt att fortsätta alla konkurser som hotar förfalla med offentlig utredning. Utöver ringa medel är förutsättningen alltid ett verkligt utredningsbehov som gäller boet eller konkursgäldenären, eller något annat särskilt skäl.
Då statens medel används för konkursförfarandet vid offentlig utredning, är det statsbudgeten som styr och i praktiken ställer ramar för övergång till offentlig utredning.
Ett utredningsbehov som gäller konkursgäldenären är den viktigaste och vanligaste grunden till att offentlig utredning inleds (85 % av fallen). Brottsmisstanke har varit grunden till offentlig utredning i 75 % av fallen. Andra utredningsbehov som gäller konkursgäldenären är bl.a. utredningsbehov gällande skadeståndsansvar eller eventuella återvinningar.
Ett utredningsbehov som gäller konkursgäldenären är nära kopplat till bekämpningen av ekonomisk brottslighet och grå ekonomi. Konkursombudsmannen har i vissa misstänkta ringa brott ansett det vara tillräckligt att boförvaltaren gör en brottsanmälan i enlighet med konkurslagen och därefter föreslår att konkursen ska förfalla. Ett sådant beslut kräver att det allmänna intresset inte förutsätter att en offentlig utredning inleds samt att boförvaltaren uppskattar att straffrättsligt ansvar realiseras.
Ett utredningsbehov som gäller konkursboet innebär oftast att konkursboets förvaltning inte kan slutföra uppgiften och det att det inte finns tillräckliga medel i boet för att det ska vara motiverat att förordna en ny boförvaltare. Till exempel boförvaltarens allvarliga insjuknande, död, eller någon annan personlig orsak som väsentligt påverkar boförvaltningen kan utgöra en grund för ett utredningsbehov. Även boförvaltarens misstänkta försummelser eller klart missbruk av bl.a. användningen av boets medel kan leda till övergång till offentlig utredning.
Det har varit fråga om andra särskilda grunder till offentlig utredning till exempel när ett konkursbo med obetydliga medel har innehållit miljöfarligt problemavfall. I högsta förvaltningsdomstolens avgörandepraxis har konkursboet ansetts vara avfallets innehavare och därmed haft ett massaskuldsansvar för att förstöra avfallet på tillbörligt sätt. I dessa fall har man fått anslag från statens tilläggsbudget för tillbörlig förstöring av miljöfarligt avfall som orsakar omedelbar fara. Konkursboet som är föremål för offentlig utredning har alltså utfört tillbörliga reningsåtgärder med hjälp av anslaget.
I praktiken har offentlig utredning i nästan alla fall ansökts med två eller flera grunder.
Ansökan om och övergång till offentlig utredning
Endast konkursombudsmannen kan uppgöra ansökan om offentlig utredning. Domstolen hör boförvaltaren och enligt prövning även gäldenären och borgenärerna och fattar beslutet om övergång till offentlig utredning (KonkL 11:1).
När domstolen har bestämt att konkursen ska fortsätta som offentlig utredning, förordnar konkursombudsmannen en offentlig utredare i vars besittning konkursboets egendom överlämnas. Den offentliga utredaren har beslutanderätt i konkursboet och förvaltar boet (KonkL 11:2).
Förvaltning av ett konkursbo
När den offentliga utredningen inleds upphör boförvaltarens förordnande och borgenärernas beslutanderätt. Borgenärernas ställning påverkas dock inte på annat sätt och de kan t.ex. att bevaka fordran eller använda sina rättigheter gällande panter som de har i sin besittning. Under den offentliga utredningen bevaras även borgenärernas och gäldenärens rätt till information om konkursboet. Den offentliga utredaren ska årligen ge dem en redogörelse för konkursboets förvaltning (KonkL 14:11).
Den offentliga utredaren har exklusiv beslutanderätt i konkursboet som är föremål för offentlig utredning. Konkursombudsmannen och den offentliga utredaren avtalar om de åtgärder som ska vidtas för att uppnå den offentliga utredningens mål samt om kostnadsberäkningen som utgör ramvillkoren för den offentliga utredarens åtgärder. Konkursombudsmannen fattar beslut om att betala kostnaderna för konkursförfarandet.
Den offentliga utredaren är bunden av samma förpliktelser som boförvaltaren. Den offentliga utredaren är bl.a. skyldig att handla enligt konkurslagen och god boförvaltningssed, att utarbeta en redogörelse för sin verksamhet under den offentliga utredningen samt vid behov att förordna konkursbevakning och dela influtna utdelningar till borgenärerna (KonkL 11:2). Även bestämmelserna om boförvaltarens skadeståndsskyldighet gäller offentliga utredare (KonkL 20:1).
Hur en offentlig utredning avslutas
Den offentliga utredningen kan avslutas på två olika sätt: den offentliga utredarens slutredovisning eller återföring av konkursförfarandets förvaltning.
I allmänhet avslutas den offentliga utredningen med den offentliga utredarens slutredovisning. Den offentliga utredaren lämnar in slutredovisningen till konkursombudsmannen som granskar och godkänner den. Konkursen avslutas när konkursombudsmannen godkänner slutredovisningen. Den godkända slutredovisningen ska tillställas gäldenären och även borgenärerna om konkursboets tillgångar räcker till betalning av utdelning (KonkL 11:4).
Ett annat sätt att avsluta en offentlig utredning är att till återföra konkursförfarandets förvaltning på borgenärerna. Ansökan om återföring kan göras av konkursombudsmannen eller en borgenär (KonkL 11:5). Återföring är möjligt om boets tillgångar räcker till för att täcka kostnaderna för konkursförfarandet och det annars är befogat att återföra förvaltningen. En befogad anledning kan till exempel anses vara att
- det är ändamålsenligt att låta borgenärerna besluta huruvida nya rättegångar ska börjas mot boet. Nya rättegångar kan förbruka boets utdelningsbara medel men å andra sidan även tillföra mer tillgångar som ökar borgenärernas utdelning, eller
- alternativa sätt att realisera tillgångarna i boet kan ha en väsentlig inverkan på borgenärernas utdelning.
Återföring av förvaltningen är inte motiverat endast på grund av att medel har influtit i konkursboet. Medlen kan enligt konkurslagen delas ut till borgenärerna även vid offentlig utredning. När förvaltningen återförs, upphör den offentliga utredarens förordnande och domstolen förordnar åter en boförvaltare för boet. Den administrativa beslutanderätten återförs på borgenärerna. Förfarandet med återförande har i praktiken varit sällsynt.